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京津冀城際鐵路網規劃已上報 網線近4000公裡
鐵路土地開發模式難題依然未解
孫麗朝
《中國經營報》記者近日獲悉，京津冀地區鐵路發展的綱領性文件《京津冀城際鐵路網規劃》目前已經上報到國傢發改委等待批復。而京津冀地區的城際鐵路建設也將打破原有的投資模式，推行“鐵路+土地”為主的投資模式，大量依靠土地綜合開發收益來彌補鐵路建設成本。但在執行過程中，“鐵路+土地”的新模式面臨著各部門政策銜接、鐵路投資方與地方政府之間利益博弈等多重挑戰。
“軌道上的京津冀”藍圖顯現
京津冀城際鐵路投資公司副總經理張勇介紹，由該公司主導的《京津冀城際鐵路網規劃》目前已經上報到國傢發改委等待批復。未來，京津冀地區的軌道交通網將由現在的北京和天津“雙核”向多中心網絡化轉變，形成以“四縱四橫一環”為骨架，覆蓋區域中心城市、重要城鎮和主要產業集聚區的交通網。其中，“四縱”分別指京石邯城際、京霸衡城際、津承滄城際、環渤海城際。“四橫”分別指京津塘城際、京唐城際、津保城際、石滄黃城際。“一環”為環北京城際，即“涿州—首都第二機場—廊坊—香河—平谷—密雲—懷來—涿州”。
按照目前上報的規劃，京津冀地區規劃城際線網規模3796公裡，其中新建城際鐵路23條，約3400公裡。到2020年，城際線網規模達到1355公裡，其中新建1034公裡；2030年，城際線網規模達到3172公裡，其中新建1817公裡。
“京津冀三地占地21萬平方公裡，總人口1.1億，可以說京津冀用占全國2.3%的土地支撐瞭全國8%的人口。”張勇表示，從交通現狀來看，2014年京津冀地區的鐵路運營歷程是8500公裡，其中客運專線和城際鐵路是1191公裡。區域路網利用率較高，大部分線路的輸送能力趨於飽和，尤其是以北京為中心的放射性幹線，利用率達80%以上。
張勇透露，從京津冀鐵路網規劃的空間目標來講，中部核心區主要城市間要形成0.5至1小時交通圈；中心城市之間，比如北京到天津，北京到石傢莊，要打造1到2小時交通圈；中心城區與周邊城鎮之間，比如北京到燕郊，要形成0.5至1小時通勤圈。
“鐵路+土地”成主要投資模式
“傳統鐵路投資模式都是以原鐵道部或現在的中國鐵路總公司為主導，沿線地方政府隻負責征拆，其他的事情由鐵道部或鐵總來統籌。但京津冀城際鐵路由我們公司來修建，主導模式是‘鐵路+土地’的投融資模式，除瞭政府出具一定的資金外，其他大量資金來源靠銀行貸款和沿線土地綜合開發收益來彌補鐵路建設成本。目標是實現政府引導，社會參與，市場運作。”張勇表示。
去年8月，國務院發佈的《關於支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》提出，促進鐵路建設投資等主體對新建鐵路站場及毗鄰地區實施土地綜合開發，提高鐵路建設項目的資金籌集能力和收益水平。同一鐵路建設項目的綜合開發用地總量按單個站場平均規模不超過50公頃，少數站場綜合開發用地規模不超過100公頃。
“在我們看來，‘鐵路+土地’的投資模式有兩種，一是以高鐵車站為中心，對周邊的土地進行開發，比如我們現在準備進行通州火車站周邊的一體化綜合開發，北京市政府已經給予瞭我們公司土地開發授權，大概是1平方公裡的范圍；第二是對鐵路沿線城鎮土地進行一體化開發，把沿線的土地作為開發用地。”張勇表示。
在發改委綜合運輸經濟研究所研究員董焰看來，用“鐵路+土地”投資模式解決城際鐵路建設中的資金問題是可行的，高鐵車站周邊也是有一定開發價值的，但高鐵建成後對沿線不停車的地區隻有負影響，不可能產生經濟效益。“高鐵沿線的土地沒有開發的必要性和可行性，高鐵運行產生的污染、噪音等負面影響隻會讓土地價值降低。”
值得一提的是，城際鐵路大規模建設和土地綜合開發收益之間必然有一定的時間差，在這個時間差內，建設資金必須跟上。對此，張勇表示，在加強土地綜合開發的同時，我們還將設立京津冀城際鐵路發展專項基金，積極探索創立新的融資模式，通過土地綜合開發預期收益、綜合經營收入等吸引社會投資人。同時要爭取國傢投資和政策性支持，用各種方式來籌集建設資金，解決這個時間差問題。
面臨政策銜接、利益博弈等多重挑戰
作為城際鐵路建設市場化運作的嘗試者，張勇和他的團隊走得並不輕松。“現在面臨不少問題和挑戰，首先是三地的土地情況不一樣，北京土地價值比較高，土地資源比較稀缺。天津雖然也是直轄市，但土地收益和價值明顯偏低，河北土地比較多，但開發價值偏低；二是政策銜接不夠，建設過程中涉及的部門較多，沒有統一的政策引領；三是社會資本進入比較難，雖然現在民營資本進入意願很強，但是面臨很多不確定性和困難，下一步還需要積極去探討；四是鐵路投資部門和地方政府之間的博弈問題，比如我們作為鐵路投資主體，和地方政府之間存在一個利益的博弈，我們把地拿來修鐵路瞭，地方政府作為土地受益方，它收益必然減少。”張勇表示。
據記者瞭解，山東省重點建設項目濟南到青島的高鐵線路(以下簡稱“濟青高鐵”)也在進行周邊土地綜合開發。今年2月，濟青高鐵站場周邊土地綜合開發方案已經獲得鐵總的認可。但在執行過程中也面臨著相同的問題。山東省發改委人士向本報記者透露，在討論過程中，鐵路部門和沿線各站點的地方政府就拿多少土地的問題展開各種爭論。“誰都不願意多拿地，經濟強的城市說，憑什麼我的地值錢我就應該提供更多土地，經濟弱的地市更是叫苦不迭。”
對此，董焰表示，鐵路沿線土地綜合開發的過程中，必然要有一個投資方與地方政府討價還價的過程，盡管利益不同，但雙方在加快鐵路建設上的目標是一致的，甚至地方政府比鐵路投資方更迫切地希望鐵路盡快建成，所以這種利益博弈一般不會無法控制。
“傳統鐵路基本上是個封閉的系統，線路車站設計與城市相對割裂。而新的高鐵車站一般在比較偏遠的地公務人員貸款 清潔隊正式員工信用貸款成功案例方，新車站與城市交通換乘不變，這些都是現在京津冀城際鐵路建設和投融資面臨的挑戰。”張勇表示，既有人口高聚的區域難以接入，我們有一些高鐵線路想直接將站點接入到市中心，但因拆遷等問題困難重重，新修鐵路站場很難一下子修到城市核心區。
董焰認為，鐵路沿線土地綜合開發要與地方政府的城市規劃緊密結合，且商業網點佈局要與居民生活相結合。“鐵路主業是運輸，大傢坐火車是去旅行而不是為瞭買東西，所以要警惕購買力不足的問題。”
在張勇看來，土地綜合開發可以包括住宅、商業、車站綜合體等模式。有些城市車站綜合體需求帶動不起來主要是設計問題，北京這裡不存在這方面問題。“鐵路沿線土地綜合開發仍面臨一些細枝末節的技術問題，中間也有好多政策問題，現在要研究如何銜接沿線城市規劃，制定站點周邊更大范圍的土地利用方案，並積極爭取政府各類優惠政策。總的來看，‘鐵路+土地’的開發模式可以平衡鐵路建設成本，促進京津冀協同發展，是非常有必要的。現在京津冀地區正準備一條線一條線的滾動實施，如果我們能夠形成成熟的開發模式還可以在國內復制，積極參與京津冀以外的城際鐵路建設。”
新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/20151128/035323876165.shtml
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